“ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ…ทำทำไม ทำอย่างไร”

 

   คนไทยส่วนใหญ่ไม่ค่อยเห็นความสำคัญของรัฐวิสาหกิจ มักคิดว่ารัฐวิสาหกิจเป็นเพียงกลุ่มบริษัทไม่กี่แห่งที่ให้บริการสาธารณะ จะหวังให้รัฐวิสาหกิจมีคุณภาพดีหรือบริการดีก็คงยาก เพราะรัฐวิสาหกิจเป็นเพียงแขนขาของระบบราชการ ถูกบริหารโดยข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ และต้องเกรงใจอิทธิพลทางการเมือง นอกจากนี้ จะเปลี่ยนแปลงทีไรก็มักถูกแรงต้านจากสหภาพแรงงานอีกด้วย ดังนั้นจะหวังให้รัฐวิสาหกิจเปลี่ยนแปลงได้คงยาก เอาทรัพยากรและพลังไปทำเรื่องอื่นน่าจะเกิดประโยชน์มากกว่าสำหรับสังคมไทย
  เพราะคนไทยส่วนใหญ่มีความคิดความเห็นแบบนี้ รัฐวิสาหกิจจึงไหลลงไปเรื่อยๆ ถ้าเราคิดว่ารัฐวิสาหกิจเป็นปัญหาที่ปล่อยปละละเลยได้แล้ว เราจะพลาดโอกาสสำคัญที่จะเปลี่ยนแปลงประเทศไทยให้ดีขึ้น รัฐวิสาหกิจมีความสำคัญมาก(กว่าที่คนไทยส่วนใหญ่คิด)อย่างน้อยในหกมิติสำคัญ
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({}); มิติแรก รัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าของหรือมีอำนาจครอบคลุมทรัพยากรจำนวนมากที่เป็นหัวใจของยุทธศาสตร์ของประเทศ ประเทศไทยจะยกระดับการพัฒนาได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าเราจะใช้ทรัพยากรที่อยู่ในมือรัฐวิสาหกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพเพียงใด ไม่ว่าจะเป็นคลื่นความถี่โทรคมนาคม ระบบการขนส่งทางราง ท่าเรือ สนามบิน สิทธิ์การบิน ที่ดินผืนงามๆ กลางเมือง ตลอดไปจนถึงบริการสาธารณะต่างๆ ที่กระทบโดยตรงต่อต้นทุนการใช้ชีวิตของคนไทย และต้นทุนการทำธุรกิจของธุรกิจไทย ถ้าหากรัฐวิสาหกิจไม่สามารถใช้ทรัพยากรในมือของตนได้อย่างเต็มศักยภาพและมีประสิทธิภาพแล้ว จะเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทยและความอยู่ดีกินดีของคนไทย
  มิติที่สอง รัฐวิสาหกิจมีงบประมาณรวมกันจำนวนมาก คนไทยส่วนใหญ่คงไม่ทราบว่างบประมาณรายจ่ายของรัฐวิสาหกิจในแต่ละปีรวมกันถึงสี่ล้านสี่แสนล้านบาท หรือประมาณสองเท่าของงบประมาณของรัฐบาล ถ้าพิจารณาเฉพาะงบลงทุน จะพบว่ารัฐวิสาหกิจมีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ โครงการลงทุนเมกะโปรเจกต์ของทุกรัฐบาล จะต้องทำผ่านรัฐวิสาหกิจเป็นส่วนใหญ่ ถ้าหากรัฐวิสาหกิจยังไหลไปเรื่อยๆ โครงการลงทุนเหล่านี้มีโอกาสสูงมากที่จะล้มเหลวหรือได้ผลตอบแทนจากการลงทุนต่ำ เหมือนกับโครงการลงทุนส่วนใหญ่ของรัฐวิสาหกิจที่ผ่านมา

  มิติที่สาม รัฐวิสาหกิจเป็นผู้ประกอบการสำคัญในหลายธุรกิจ โดยเฉพาะในธุรกิจการเงิน (ซึ่งสถาบันการเงินของรัฐมีทรัพย์สินรวมกันมากกว่าร้อยละ 30 ของระบบการเงินไทย) ธุรกิจพลังงาน (ที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้ผลิตพลังงานรายใหญ่แทบทุกประเภท และมีอิทธิพลในการกำหนดราคา) และธุรกิจขนส่ง พฤติกรรมของรัฐวิสาหกิจที่เป็นผู้ประกอบการรายใหญ่ในธุรกิจต่างๆ มีผลต่อโครงสร้างการทำธุรกิจและโครงสร้างการแข่งขัน สามารถสร้างความบิดเบือนให้กลไกตลาด สร้างภาระให้แก่ผู้บริโภค และบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของคู่แข่งเอกชน ในบางธุรกิจรัฐวิสาหกิจเป็นทั้งผู้มีอำนาจกำกับดูแลและเป็นผู้ประกอบการเองด้วย สามารถใช้อำนาจกีดกันคู่แข่งเอกชนได้ไม่ยาก ส่งผลเสียต่อความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจไทยในระยะยาว

  มิติที่สี่ แม้ว่าในวันนี้รัฐวิสาหกิจไทยสามารถนำส่งรายได้ให้แก่รัฐบาลรวมกันถึงปีละกว่าแสนล้านบาท แต่เรามีรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่ประสบกับปัญหาขาดทุนโดยต่อเนื่องและมีแนวโน้มที่จะขาดทุนเพิ่มขึ้น จากการบริหารงานที่ขาดประสิทธิภาพ ไม่สามารถปรับตัวได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมการทำธุรกิจ ปัญหาขาดทุนมักถูกซุกใต้พรม ซ่อนไว้รอเวลาที่จะระเบิดออกมาให้รัฐบาลต้องเอาภาษีประชาชนไปช่วยเหลือ เราคุ้นเคยกันดีกับข่าวรัฐบาลล้างหนี้ให้รัฐวิสาหกิจบางแห่งรอบแล้วรอบเล่า หรือต้องช่วยเพิ่มทุนให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐที่มีอัตราหนี้เสียสูงกว่าสถาบันการเงินเอกชนนับสิบเท่า ส่วนรัฐวิสาหกิจที่มีกำไรนั้น ถ้าเปรียบเทียบกับผู้ประกอบการเอกชนในอุตสาหกรรมเดียวกันแล้วจะพบว่ามีประสิทธิภาพในการดำเนินงานและความสามารถในการทำกำไรต่ำกว่ามาก ไม่คุ้มค่ากับเงินลงทุนจำนวนมหาศาลที่รัฐได้ใส่เข้าไป และกำไรส่วนหนึ่งก็เป็นผลมาจากอำนาจผูกขาดหรือกึ่งผูกขาด

  มิติที่ห้า รัฐวิสาหกิจเป็นช่องทางสำคัญของการคอรัปชั่นในสังคมไทย เพราะรัฐวิสาหกิจมีงบประมาณสูงและมีอำนาจกึ่งรัฐที่จะให้คุณให้โทษได้ในหลายภาคเศรษฐกิจ การคอรัปชั่นขนาดใหญ่ในปัจจุบันวิวัฒนาการไปมาก จากที่เคยเรียกเงินทอนในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นการคอรัปชั่นผ่านโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่ไม่มีราคากลาง สามารถปรับตัวเลขสมมุติฐานต่างๆ เพื่อให้แสดงผลตอบแทนที่คุ้มค่าการลงทุนได้โดยง่าย เกิดปรากฎการณ์กินหัวคิวกันตั้งแต่เริ่มชงโครงการไปจนถึงอนุมัติโครงการ โดยไม่ต้องรอให้ดำเนินโครงการจริง เมื่อผ่านไปหลายปีโครงการลงทุนเหล่านี้ล้มเหลวก็จับมือใครดมไม่ได้ โทษผู้บริหารระหว่างทางได้หลายรุ่น และมักอ้างว่าสภาวะแวดล้อมทางธุรกิจเปลี่ยนแปลงไปทำให้ไม่ได้ผลตอบแทนตามที่คาดหวัง ด้วยเหตุนี้ นักการเมืองจึงนิยมแย่งกันเป็นรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงที่มีรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่อยู่ในอาณัติ และเราถึงได้มีโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐวิสาหกิจเป็นอนุสาวรีย์แห่งความล้มเหลวอยู่มาก

  มิติที่หก รัฐวิสาหกิจได้กลายเป็นช่องทางสำคัญของการทำนโยบายประชานิยม(แบบไร้ความรับผิดชอบ) เพราะกระบวนการงบประมาณและกระบวนการกำกับดูแลมีช่องโหว่อยู่มาก (มากกว่ากระบวนการงบประมาณและกฎระเบียบขอหน่วยงานราชการ) เราคุ้นเคยกันดีกับโครงการรับจำนำสินค้าเกษตรแบบรับซื้อทุกเมล็ดในราคาสูงเพื่อแจกเงินซื้อเสียง โครงการพักหนี้ให้แก่ลูกหนี้สารพัดประเภททั้งหนี้เสียและหนี้ดี หรือโครงการบริการสาธารณะฟรีแบบไม่กำหนดกลุ่มเป้าหมายให้ชัดเจน โครงการประชานิยม (แบบไร้ความรับผิดชอบ)เหล่านี้อาศัยรัฐวิสาหกิจเป็นกลไกสำคัญทั้งสิ้น เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้นักการเมืองชนะการเลือกตั้ง และสร้างภาระการคลังจำนวนมากให้แก่คนไทยในระยะยาว

  เหตุผลทั้งหกมิติข้างต้นชัดเจนว่าทำไมเราถึงต้องปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ แต่คำถามที่ยากกว่า คือจะปฏิรูปรัฐวิสาหกิจอย่างไรให้เกิดผลเป็นรูปธรรมได้ภายในช่วงเวลาสั้นๆ ของโอกาสปฏิรูปประเทศไทยรอบนี้ ปัญหาของรัฐวิสาหกิจเป็นปัญหาที่หมักหมมมานาน หลายปัญหาไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง ผู้มีอำนาจรัฐที่ผ่านมามักจะซื้อเวลาและปล่อยไว้ให้เป็นปัญหาของรัฐบาลต่อไป จนรัฐวิสาหกิจหลายแห่งอยู่ในฐานะยากที่จะเยียวยา และเป็นแหล่งผลประโยชน์ที่มีผู้เกี่ยวข้องจำนวนมาก ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจหลายแห่งก็ใช้วิธีซื้อเวลา หวังว่าเมื่อนักการเมืองกลับมามีอำนาจใหม่ ชีวิตแบบรัฐวิสาหกิจไทยไหลไปเรื่อยๆ ก็จะกลับมาเหมือนเดิม

  ผมเชื่อว่าการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นได้ในช่วงเวลาสั้นๆ ถ้าเรากล้าตัดสินใจเลือกทำเฉพาะเรื่องที่จะเกิดผลต่อเนื่องในระยะยาว อย่างน้อยในสี่เรื่องสำคัญ

  เรื่องแรก จะต้องเร่งจัดตั้งหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจแบบรวมศูนย์ ในวันนี้ไม่มีหน่วยงานใดที่ทำหน้าที่เป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจแทนประชาชนไทยอย่างแท้จริง สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ทำหน้าที่เป็นเพียงหน่วยงานประสานงาน และเป็นที่ปรึกษาให้แก่รัฐวิสาหกิจและกระทรวงต่างๆ เท่านั้น อำนาจการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจยังกระจายอยู่ตามกระทรวงต้นสังกัด ทำให้นักการเมืองเจ้ากระทรวงแทรกแซงรัฐวิสาหกิจได้โดยง่าย ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหาร การชงและอนุมัติโครงการลงทุน หรือการให้รัฐวิสาหกิจทำบทบาทที่เกินพันธะกิจหลักและความสามารถของตนเพื่อตอบโจทย์ทางการเมือง

  การจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจแบบรวมศูนย์ได้รับการยอมรับทั่วโลกว่าเป็นแนวทางกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่มีประสิทธิภาพสูงสุด และช่วยแก้ปัญหารัฐวิสาหกิจในหลายประเทศที่เคยมีปัญหาคล้ายกับเราได้สำเร็จ หน่วยงานกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่ควรจัดตั้งขึ้นใหม่จะต้องสามารถเล่นบทบาทเจ้าของรัฐวิสาหกิจได้อย่างเต็มที่ (คล้ายกับผู้ถือหุ้นในบริษัทเอกชน) จะต้องกำกับดูแลให้แน่ใจว่ารัฐวิสาหกิจทุกแห่งประสบความสำเร็จตามพันธกิจของการจัดตั้งทั้งในฐานะของการเป็นวิสาหกิจที่ต้องหารายได้และการให้บริการสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพและเต็มศักยภาพ หน่วยงานใหม่นี้ต้องสามารถแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหารที่มีความรู้ความสามารถในรัฐวิสาหกิจได้โดยไม่ต้องรอใบสั่งจากนักการเมือง หน่วยงานนี้จะประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อมีระบบการบริหารงานที่โปร่งใส เปิดเผยให้ประชาชนได้รับทราบข้อมูลต่างๆ อย่างต่อเนื่องตรงไปตรงมา มีระบบป้องกันไม่ให้นักการเมืองเข้ามาแทรกแซง มีพนักงานคุณภาพสูงที่รู้เรื่องการทำธุรกิจและการบริหารการลงทุนขนาดใหญ่ และมีความเป็นอิสระด้านงบประมาณ (คล้ายกับกรณีของธนาคารแห่งประเทศไทย หรือสำนักงาน กลต. ที่ไม่ต้องรอให้นักการเมืองจัดสรรงบประมาณแผ่นดินให้)

  อย่างไรก็ดีรัฐวิสาหกิจต้องเป็นกลไกของรัฐ ดังนั้นกำหนดนโยบายที่จะให้รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งดำเนินการยังเป็นอำนาจของกระทรวงที่เกี่ยวข้อง หน่วยงานกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่ควรจัดตั้งขึ้นใหม่จะต้องพิจารณาผลของการดำเนินนโยบายที่จะเกิดขึ้นต่อรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง โดยเฉพาะกรณีที่รัฐบาลขอให้รัฐวิสาหกิจดำเนินการเรื่องที่อยู่นอกเหนือพันธกิจหลัก รัฐบาลจะต้องรู้ภาระที่จะเกิดขึ้นกับรัฐวิสาหกิจตั้งแต่ก่อนที่จะดำเนินการ และมีกลไกชดเชยผลกระทบทางการเงินให้แก่รัฐวิสาหกิจ ไม่ใช่ใช้รัฐวิสาหกิจแบบขาดความรับผิดชอบและซ่อนปัญหาไว้ใต้พรมเหมือนกับที่ผ่านมา

  เรื่องที่สองจะต้องยกระดับระบบบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจให้เท่าเทียมหรือเหนือกว่าบริษัทเอกชนชั้นนำของประเทศ ระบบบรรษัทภิบาลที่ดีจะต้องเริ่มจากการแบ่งแยกบทบาทหน้าที่ความรับผิดชอบให้ชัดเจนระหว่างรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ต้องแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ที่ทับซ้อนกัน (ทั้งในระดับหน่วยงาน และระดับข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ที่เข้ามาเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ) เพื่อไม่ให้ชี้นิ้วกันไปมา หรือประนีประนอมกันจนไม่เกิดผลอย่างที่คาดหวัง โดยเฉพาะในด้านการกำหนดนโยบาย (policy maker) การกำกับดูแลตรวจสอบรัฐวิสาหกิจ (regulator) บทบาทการเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจ (owner) และการดำเนินงานของตัวรัฐวิสาหกิจเอง (operator) และที่สำคัญจะต้องสร้างระบบตรวจสอบการทำหน้าที่ตามความรับผิดชอบแต่ละด้านได้อย่างตรงไปตรงมา

  ในปัจจุบันการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจถูกกำกับโดยกฎหมายและกฎเกณฑ์หลายฉบับ แต่รัฐวิสาหกิจยังมีปัญหาบรรษัทภิบาลอยู่มาก เราอาจจะต้องเร่งทบทวนกฎหมายต่างๆที่มีอยู่ และกำหนดกระบวนการทำงานเกี่ยวกับระบบบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจใหม่ เพื่อแน่ใจว่าการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจเป็นไปตามพันธะกิจหลัก มีเป้าหมายที่ชัดเจน โปร่งใสและตรวจสอบได้ รัฐวิสาหกิจต้องเปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานอย่างเพียงพอในรูปแบบที่นักวิเคราะห์จะสามารถติดตามได้ คณะกรรมการและผู้บริหารของรัฐวิสาหกิจต้องปราศจากความขัดแย้งทางผลประโยชน์และการทำหน้าที่ทับซ้อน ต้องรับผิดรับชอบต่อการกระทำ และถูกประเมินอย่างเหมาะสมกับสภาวะทางธุรกิจและการแข่งขัน การให้ผลตอบแทนแก่พนักงานรัฐวิสาหกิจจะต้องสอดคล้องกับผลงาน และที่สำคัญการทำงานของรัฐวิสาหกิจตามนโยบายของรัฐบาลจะต้องมีกรอบที่ชัดเจนทั้งในเรื่องผลสำเร็จที่คาดหวังและต้นทุนการดำเนินงาน

  เรื่องที่สาม จะต้องสร้างความสามารถในการแข่งขันอย่างเท่าเทียมกันระหว่างรัฐวิสาหกิจกับผู้ประกอบการเอกชนในกิจการหารายได้ของรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในรูปบริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชน การแข่งขันอย่างเท่าเทียมกันเป็นกลไกสำคัญที่จะทำให้รัฐวิสาหกิจหยุดนิ่งไม่ได้ ต้องพัฒนาตัวเองอย่างต่อเนื่อง รัฐวิสาหกิจไม่ควรใช้ความได้เปรียบจากอำนาจรัฐสร้างเกราะป้องกันตัวเองจากการแข่งขัน หรือบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของคู่แข่งเอกชน ในปัจจุบันมีหลายเรื่องที่รัฐวิสาหกิจได้เปรียบคู่แข่ง อาทิเช่น รัฐบาลให้เงินอุดหนุนแก่รัฐวิสาหกิจ(แทนที่จะให้เงินอุดหนุนแก่ประชาชนกลุ่มเป้าหมาย)ทำให้รัฐวิสาหกิจมีต้นทุนการทำธุรกิจลดลง กฎเกณฑ์การจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐยังคงให้สิทธิ์รัฐวิสาหกิจเป็นพิเศษ พระราชบัญญัติแข่งขันทางการค้าไม่ครอบคลุมรัฐวิสาหกิจที่มีอำนาจเหนือตลาดและทำธุรกิจแข่งกับเอกชน และรัฐวิสาหกิจบางแห่งยังเป็นผู้กำกับดูแลคู่แข่งเอกชนด้วย

  ในขณะเดียวกันมีหลายปัจจัยที่ทำให้รัฐวิสาหกิจแข่งขันกับคู่แข่งเอกชนด้วยความเสียเปรียบ ไม่ว่าจะเป็นการถูกบังคับให้ทำหน้าที่เกินพันธกิจหลักของตนโดยไม่ได้รับการชดเชยอย่างเหมาะสมและทันการณ์ กฎหมายเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างและแรงงานรัฐวิสาหกิจขาดความยืดหยุ่น ไม่สอดคล้องกับสภาวะการแข่งขันและเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจอย่างมีประสิทธิภาพ ถ้าประเด็นเหล่านี้ไม่ได้รับการแก้ไข รัฐวิสาหกิจจะแข่งขันไม่ได้ กลายเป็นภาระของรัฐบาลที่จะต้องดูแลในอนาคต และรัฐวิสาหกิจต้องพยายามหาอำนาจรัฐสร้างเกราะป้องกันการแข่งขันให้ตนเองจนเกิดความบิดเบือนในกลไกตลาด

  เรื่องสุดท้าย รัฐบาลต้องกล้าตัดสินใจปรับเปลี่ยนสถานะรัฐวิสาหกิจที่ไม่ควรเป็นรัฐวิสาหกิจอีกต่อไป ให้อยู่ในรูปองค์กรอื่นที่เหมาะสมกว่า หรือลดสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐบาลลง สำหรับรัฐวิสาหกิจที่มีปัญหาความสามารถในการแข่งขันและปัญหาทางการเงิน รัฐบาลต้องกล้าที่จะผ่าตัดปฏิรูปอย่างเด็ดขาด ไม่เลี้ยงไข้ไว้สร้างปัญหาที่รุนแรงกว่าในระยะยาว รัฐวิสาหกิจที่มีปัญหาไม่ควรได้รับเงินช่วยเหลือ หรือถูกมอบหมายให้ดำเนินโครงการใหม่ๆ โดยเฉพาะโครงการลงทุนขนาดใหญ่ จนกว่าจะแน่ใจได้ว่าจะเกิดการปฏิรูปการดำเนินงานอย่างแท้จริง

  การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่มีปัญหานี้หนีไม่พ้นที่รัฐบาลและคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจต้องกล้าตัดสินใจเรื่องพนักงาน ทั้งในด้านจำนวนที่มักเกินพอดี และคุณภาพของพนักงานที่ไม่สอดคล้องกับสภาวะการแข่งขัน ปัญหาของรัฐวิสาหกิจเป็นปัญหาโครงสร้างที่หมักหมมมานานและมักไม่ใช่ความผิดของพนักงาน ดังนั้น รัฐบาลต้องดูแลพนักงานที่จะได้รับผลกระทบจากการปฏิรูปอย่างเหมาะสมและเป็นธรรม

  ช่วงระยะเวลาหนึ่งปีข้างหน้านี้เป็นโอกาสสำคัญสำหรับการวางโครงสร้างปฏิรูปประเทศไทยในด้านต่างๆ การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องสำคัญมากเรื่องหนี่งที่จะต้องดำเนินการให้เกิดผลเป็นรูปธรรม เพราะถ้าเรานิ่งเฉยไม่ทำอะไรกันอย่างจริงจังแล้ว รัฐวิสาหกิจมีแนวโน้มที่จะเป็นระเบิดเวลา และเป็นตัวถ่วงการพัฒนาประเทศในหลายด้าน ทั้งความสามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทย การอยู่ดีกินดีของประชาชน และที่สำคัญการพัฒนาระบบประชาธิปไตย ให้ก้าวข้ามการคอรัปชั่นและกับดักนโยบายประชานิยม (แบบไร้ความรับผิดชอบ) ไปได้อย่างยั่งยืน

โดย ดร.วิรไท สันติประภพ

"Qianhai เขตเศรษฐกิจพิเศษยกกำลังสอง"

 

   เมื่อสุดสัปดาห์ที่แล้ว ผมได้รับเชิญไปร่วมประชุม Qianhai Conference ซึ่งจัดขึ้นเป็นครั้งแรก เพื่อปักธงให้โลกรู้จักเมือง Qianhai (หรือเฉียนไห่) หลังจากที่รัฐบาลจีนได้ประกาศสนับสนุนการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ Qianhai อย่างเป็นทางการครบรอบสองปีพอดี

  คนส่วนใหญ่ (รวมทั้งผมด้วย) คงไม่เคยได้ยินชื่อ Qianhai มาก่อน เมื่อผมได้รับเชิญให้ไปร่วมงานนี้ ต้องรีบปรึกษาอากู๋ Google ว่าเมืองนี้อยู่ตรงไหนในจีน มีที่มาที่ไปอย่างไร และทำไมถึงคิดจะจัดการประชุมนานาชาติใหญ่โตเรื่องการเงินกับการพัฒนา เชิญคนใหญ่คนโตทั้งอดีตรัฐมนตรี ข้าราชการผู้ใหญ่ นักวิชาการ จากทั้งยุโรป เอเชีย และจีนเอง มาร่วมมากมาย เมื่อได้คำตอบจากอากู๋แล้ว ไม่รีรอที่จะตอบรับคำเชิญ

  Qianhai จัดได้ว่าเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษยกกำลังสอง เพราะเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษใหม่ที่ตั้งอยู่ภายในเขตเศรษฐกิจพิเศษ Shenzen ที่เรารู้จักกันดี ประธานาธิบดีเติ้ง เสี่ยว ผิง จัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ Shenzen ในปี 1980 โดยมีวัตถุประสงค์ที่ให้เป็นพื้นที่ทดลองแนวคิดระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม และกลไกตลาด ก่อนที่จะนำไปใช้ทั่วประเทศจีน สามสิบปีเศษผ่านไป Shenzen เปลี่ยนแปลงรวดเร็วมาก จากหมู่บ้านชาวประมงชายแดน กลายเป็นหนึ่งในเมืองใหญ่สามสิบอันดับแรกของโลก เป็นฐานการผลิตอุตสาหกรรมที่สำคัญ ท่าเรือ Shenzen ขนส่งตู้คอนเทนเนอร์มากเป็นอันดับต้นๆ ของโลก บริษัทยักษ์ใหญ่ของจีนหลายแห่งมีสำนักงานใหญ่ตั้งอยู่ที่ Shenzen ตลาดหลักทรัพย์ Shenzen เป็นตลาดหลักทรัพย์อันดับสองของจีน คนไทยแต่เดิมชอบไปซื้อของราคาถูกที่ Shenzen ทั้งของจีนทำเองและจีนทำเลียนแบบ ผมไป Shenzen รอบนี้ตกใจกับราคาของและราคาอาหารตามร้านทั่วไป เกือบทุกอย่างแพงกว่าเมืองไทย สะท้อนให้เห็นคุณภาพชีวิตของคน Shenzen ที่สูงขึ้นทั้งคุณภาพและราคา

  Qianhai เป็นบริเวณพื้นที่ริมทะเลขนาดสิบห้าตารางกิโลเมตรของ Shenzen ส่วนที่อยู่ใกล้กับฮ่องกง รัฐบาลจีนได้กำหนดให้ Qianhai เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษสำหรับธุรกิจบริการทันสมัย (modern service industry) ที่เน้นความเป็นนานาชาติ ระบบตลาดเสรี และให้มีกฎเกณฑ์กติกาที่โปร่งใสเป็นสากลเพิ่มขึ้นยิ่งไปกว่าที่ Shenzen ได้รับอนุญาตไว้แต่เดิม ธุรกิจบริการที่ Qianhai ให้ความสำคัญประกอบด้วยสี่ด้านหลัก คือ บริการการเงิน โลจิสติกส์สมัยใหม่ การบริหารจัดการข้อมูลและระบบสารสนเทศ และบริการที่ต้องอาศัยผู้เชียวชาญมืออาชีพ (professionals) โดยเฉพาะด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

  การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษของจีนในช่วงหลังต่างไปจากสมัยที่รัฐบาลจีนตั้ง Shenzen เพราะตอนนี้เป็นแนวคิดจากล่างขึ้นบน รัฐบาลท้องถิ่นเป็นผู้ริเริ่มทำข้อเสนอให้รัฐบาลกลางพิจารณาสนับสนุนให้จัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษในเขตของตนเอง รวมทั้งขอให้รัฐบาลกลางให้สิทธิ์พิเศษต่างๆ ตามเป้าหมายของการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษแต่ละแห่ง ซึ่งอาจจะมีเป้าหมายที่ซ้อนทับกันบ้างระหว่างเขตเศรษฐกิจพิเศษ ส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันระหว่างเขตเศรษฐกิจพิเศษใหม่ๆ

  การจัดตั้งเมือง Qianhai ก็เป็นแนวคิดจากล่างขึ้นบน รัฐบาลท้องถิ่น Shenzen ต้องการทำเรื่องใหม่ๆ หลังจากที่ประสบความสำเร็จจากการเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษด้านการพาณิชย์และอุตสาหกรรมแล้ว จึงเสนอให้รัฐบาลกลางพิจารณาสนับสนุนให้ Qianhai เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษสำหรับบริการทันสมัย รัฐบาลท้องถิ่น Shenzen ต้องลงทุนก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานใน Qianhai เอง ข้อดีของจีนคือว่าเมื่อรัฐบาลกลางตัดสินใจให้การสนับสนุนด้านนโยบายแล้ว จะกดปุ่มให้หน่วยงานระดับประเทศร่วมกันสนับสนุน Qianhai อย่างเต็มที่ แก้ไขกฎเกณฑ์กติกาต่างๆ เพื่อให้ Qianhai สามารถทดลองทำธุรกรรมทันสมัยได้ โดยหวังว่าจะเป็นบทเรียนสำคัญก่อนที่จะขยายผลไปพื้นที่อื่นต่อไป

  โจทย์สำคัญในวันนี้ของ Qianhai คือจะกำหนดกลยุทธ์ของตัวเองอย่างไรในฐานะน้องใหม่ที่เกิดขึ้นมาแทรกกลางระหว่าง Shenzen กับฮ่องกง ซึ่งก้าวหน้ากว่า Qianhai หลายช่วงตัว ในด้านหนึ่ง Qianhai จะต้องแข่งขันกับทั้ง Shenzen และฮ่องกง ในอีกด้านหนึ่ง Qianhai จะต้องร่วมมือกับท้ัง Shenzen และฮ่องกง โดยอาศัยความได้เปรียบที่รัฐบาลกลางมอบให้ โดยเฉพาะความได้เปรียบเรื่องกฎเกณฑ์ กติกา และความได้เปรียบจากการทำหน้าที่เป็นสะพานเชื่อมต่อบริการทันสมัยไปยังส่วนอื่นๆ ของประเทศจีน ความได้เปรียบเหล่านี้เป็นความได้เปรียบเพียงชั่วคราวเท่านั้น เพราะรัฐบาลจีนกำลังดำเนินการเปิดเสรีในหลายๆ ด้าน เมื่อใดก็ตามที่รัฐบาลเปิดเสรีอย่างจริงจัง ธุรกิจจะตั้งอยู่ที่ไหนในประเทศจีนก็จะได้ประโยชน์เหมือนกัน

  หัวใจของ Qianhai ดูจะเป็นบริการด้านการเงิน ในช่วงสองปีที่ผ่านมา มีบริษัทเข้าไปจดทะเบียนใน Qianhai รวมกันประมาณ 16,000 บริษัท และกว่าร้อยละ 60 เป็นธุรกิจการเงิน บริเวณถนนที่กำลังก่อร่างเป็นศูนย์กลางการเงินของ Qianhai เริ่มเห็นธนาคารชื่อดังๆ ของจีนเปิดสาขาแข่งกันให้บริการอยู่มากมาย บริการการเงินในเขต Qianhai ได้รับสิทธิ์พิเศษหลายอย่างเหนือกว่าที่ทำได้ในบริเวณอื่นของประเทศจีน เนื่องจากรัฐบาลจีนกำลังทดลองเกี่ยวกับการเปิดเสรีบัญชีเคลื่อนย้ายเงินทุน และการทำให้เงินหยวนเป็นเงินสกุลสากล สาขาของสถาบันการเงินที่ตั้งใน Qianhai จึงได้รับสิทธิ์พิเศษเกี่ยวกับสองเรื่องนี้เป็นหลัก อาทิเช่น ธนาคารใน Qianhai สามารถนำเงินหยวนจากนอกประเทศจีน (รวมทั้งจากฮ่องกง) มาปล่อยกู้ต่อให้แก่บริษัทจีนที่จดทะเบียนใน Qianhai ได้ สามารถจัดตั้งกองทุนประเภทต่างๆ ที่นำเงินหยวนจากต่างประเทศเข้ามาลงทุนใน Qianhai สามารถให้บริการบริหารเงินสดข้ามประเทศ บริการระบบชำระเงินและบริการหลังบ้านสำหรับธุรกรรมเงินหยวนข้ามประเทศ บริการ wealth management ข้ามประเทศ นอกจากนี้ บริษัทที่จดทะเบียนใน Qianhai ได้รับอนุญาตให้ออก dimsum bond (พันธบัตรสกุลเงินหยวน) ในต่างประเทศได้ด้วย

  ในด้านบริการการเงินนั้น Qianhai ยังต้องแข่งขันกับเซี่ยงไฮ้ ซึ่งได้รับการสนับสนุนให้จัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษเช่นกัน และมีระบบสถาบันการเงินก้าวหน้ากว่า Qianhai อยู่หลายสิบปี แต่แนวโน้มของการเปิดเสรีเคลื่อนย้ายเงินทุน และการส่งเสริมให้เงินหยวนเป็นเงินสกุลสากลนั้น จะทำให้ตลาดทางการเงินในประเทศจีนใหญ่โตขึ้นอีกหลายเท่าตัว ทั้งรัฐบาลจีนและสถาบันการเงินจีนจึงเชื่อว่าโอกาสที่จะทำธุรกิจการเงินใหม่ๆ ยังมีไม่จำกัด ไม่ต้องกลัวว่า Qianhai จะสู้เซี่ยงไฮ้หรือฮ่องกงไม่ได้ หรือจะไม่มีธุรกิจการเงินให้ทำ

  Qianhai เป็นเหมือนกับอีกหลายเขตเศรษฐกิจพิเศษของจีน ที่รัฐบาลต้องการใช้เป็นแล็บทดลองเรื่องใหม่ๆ ก่อนที่จะขยายผลเป็นนโยบายในระดับประเทศต่อไป ในขณะที่ผู้บริหารระดับสูงจากหลายสถาบันการเงินหลายแห่งเล่าให้ฟังในที่ประชุมว่าธุรกรรมการเงินใน Qianhai กำลังขยายตัวอย่างรวดเร็ว นักวิชาการหลายคนกังขาว่าเป็นธุรกรรมที่ถูกสั่งมาให้ลงบัญชีที่ Qianhai หรือเป็นธุรกรรมที่เกิดจากกลไกตลาดอย่างแท้จริง นอกจากนี้ หลายคนสงสัยว่าบทเรียนจากที่ Qianhai จะนำไปใช้ทั่วประเทศจีนได้มากน้อยเพียงใด เพราะ Qianhai เป็นเพียงเมืองทดลองขนาดเล็กๆ ที่สามารถควบคุมกำกับดูแลได้ใกล้ชิด จะแตกต่างโดยสิ้นเชิงกับเมื่อนำนโยบายเหล่านี้ไปขยายผลทั่วประเทศจีน ที่สำคัญเมื่อรัฐบาลจีนตัดสินใจผ่อนคลาดกฎเกณฑ์การเคลื่อนย้ายทุนข้ามประเทศเป็นการทั่วไป และยอมให้เงินหยวนเป็นเงินสกุลสากลมากขึ้นแล้ว Qianhai จะอยู่ได้จริงหรือ เพราะเป็นศูนย์การเงินที่ตั้งขึ้นใหม่ เทียบชั้นกับฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ไม่ได้

  ในการประชุมครั้งนี้ เรื่องใหญ่ที่สำคัญอีกเรื่องหนึ่งคือนโยบายใหม่ของรัฐบาลจีน ที่ต้องการสร้างเส้นทางสายไหมทางทะเล (Maritime Silk Road) เชื่อมเมืองสำคัญทางทิศตะวันออกเฉียงเหนือของจีน ลงมาผ่านเซี่ยงไฮ้ ฮ่องกง Qianhai ผ่านทะเลจีนใต้ อ่าวไทย ช่องแคมมะละกา มหาสมุทรอินเดีย ตะวันออกกลาง ต่อไปจนถึงแอฟริกา และยุโรป การสร้างเส้นทางสายไหมทางทะเลนี้เป็นนโยบายของรัฐบาลจีนที่ไปไกลกว่าเรื่องการค้าการลงทุนมาก เป็นแนวทางที่จะขยายอิทธิพล บารมีความยิ่งใหญ่ของจีนให้ไพศาลมากขื้น ทั้งด้านการเมือง กรอบความคิด และวัฒนธรรม หนีไม่พ้นที่รัฐบาลจีนจะเป็นพี่ใหญ่ผลักดันแนวคิดนี้ และสนับสนุนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานรองรับ วันนี้เราจึงเห็นรัฐบาลจีนลุกขึ้นมาตั้ง Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) รวมทั้ง Maritime Silk Road Management Fund รวมๆ กันคิดเป็นเงินทุนประเดิมกว่าสองแสนล้านดอลลาร์

  แนวคิดนี้เส้นทางสายใหม่ทางทะเลอาจจะยังไม่มีโครงการลงทุนชัดเจนเป็นรูปธรรม และจะต้องเผชิญกับปัญหาการเมืองระหว่างประเทศที่เพื่อนบ้านจีนหลายประเทศยังไม่ไว้ใจ (ในการประชุมครั้งนี้ ไม่มีผู้แทนจากประเทศเพื่อนบ้านที่มีข้อขัดแย้งทางทะเลกับจีนเข้าร่วมเลย ไม่ว่าจะเป็นญี่ปุ่น เวียดนาม หรือฟิลิปปินส์) แต่เชื่อได้ว่ารัฐบาลจีนคงจะทำจริง และจะทำเร็ว รัฐบาลท้องถิ่น Shenzen หวังว่า Qianhai จะเป็นทั้งศูนย์กลางด้านการเงินที่เน้นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางทะเล และศูนย์กลางโลจิสติกส์ทันสมัย และจะเป็นตัวละครที่สำคัญสำหรับเส้นทางสายไหมทางทะเล นอกจาก Qianhai มีชัยภูมิที่ตั้งที่เหมาะสมแล้ว ชื่อเมือง Qianhai ยังได้เปรียบกว่าเมืองอื่นอีกมาก เพราะ Qianhai แปลว่าเปิดสู่ทะเล

  Qianhai จะไปได้ไกลแค่ไหนคงต้องรอดูต่อไป ในช่วงสามสิบปีที่ผ่านมารัฐบาลจีนได้แสดงให้เห็นถึงความสามารถในการทำโครงการยากๆ ให้เกิดขึ้นได้สำเร็จ และยังมีเงินที่จะทุ่มทุนสร้างอีกมาก แต่ระบบตลาดในประเทศจีนวันนี้พัฒนาไปไกลมาก และรัฐบาลจีนมีแนวโน้มจะเปิดเสรีมากขึ้นเรื่อยๆ ในทุกเรื่อง ช่วงเวลาที่ Qianhai ได้เปรียบด้านสิทธิประโยชน์เหนือเมืองอื่นอาจจะสั้นกว่าที่หลายคนคิด ดังนั้น Qianhai (และเขตเศรษฐกิจพิเศษอีกหลายแห่งของจีน) จึงนิ่งเฉยไม่ได้ ต้องลุกขึ้นวิ่งอย่างรวดเร็ว

  วันนี้ในเมืองจีนตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษในเขตเศรษฐกิจพิเศษแล้ว เมืองไทยเรามีนโยบายจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษกันมาหลายรัฐบาล แต่ยังไม่เห็นเกิดขึ้นเป็นรูปธรรม หลายเขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยยังเป็นแนวคิดที่กำหนดจากบนลงล่าง (มากกว่าที่จะเป็นการผลักดันจากคนในท้องถิ่นแบบล่างขึ้นบน) การประสานงานกันของหน่วยงานราชการยังเป็นอุปสรรคสำคัญ ไม่สามารถแก้ไขกฎเกณฑ์กติกาต่างๆ ได้อย่างทันท่วงทีเพื่อให้เขตเศรษฐกิจพิเศษจัดตั้งได้จริง และเดินหน้าได้ตามวัตถุประสงค์ เขตเศรษฐกิจต่างๆ ไม่มีพลวัตภายใน และไม่มีแรงจูงใจระดับท้องถิ่นที่จะเร่งกันทำให้เขตเศรษฐกิจพิเศษประสบความสำเร็จ และที่สำคัญการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยดูจะมุ่งเน้นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า (เช่น แก้ปัญหาขาดแคลนแรงงานด้วยการให้สิทธิพิเศษในการจ้างแรงงานต่างด้าว) มากกว่าที่จะปักธงทำเรื่องสมัยใหม่ที่จะสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาว

 cr. ดร. วิรไท  สันติประภพ   http://portal.settrade.com/blog/veerathai/2014/12/11/1502